«Если это децентрализация, то я тогда китайский летчик», – громко возмущается в сети градоначальник Днепра Борис Филатов, — передает 112-Украина.
«Чтобы было понятно, после таких изменений в Конституцию можно простым парламентским большинством присоединить к Днепру, например, поселок Горького с одной улицей и объявить новые выборы в «новой территориальной общине». Или присоединить к Запорожью Луну, просто потому, что хочется», – пишет он.
На самом деле никто не собирается присоединять к Запорожью Луну (пока что!), а произошло следующее. В Верховную Раду внесен законопроект № 2598, его инициатором выступает президент Владимир Зеленский, обозначивший законопроект как неотложный. У главы государства планируют провести административную реформу: перекроить существующую карту Украины и ввести институт префектов. Зачем? Формально для того, чтобы подтолкнуть децентрализацию. Впрочем, если читать между строк, то можно увидеть еще одно вероятное применение законопроекта. С его помощью вполне реально перевести оккупированный восток Украины в новый формат, даже без закона об особом статусе ОРДЛО.
К слову: эта аббревиатура в коротеньком (на 6,5 страниц) законопроекте не упоминается вообще. Но декларируется возможность установить новые границы областей простым голосованием в парламенте. То есть, если напрячь фантазию, можно представить, например, как Донецкая область присоединяется к Запорожской, а Луганская – к Харьковской. Вместе с неподконтрольными частями, разумеется. А затем вновь созданные административные субъекты проводят выборы, в результате чего то ли «ЛДНР» присоединяется к Украине, то ли Украина – к «ЛДНР». А после выборов, которые легитимируют существующий порядок вещей, конфликт на востоке Украины автоматически переходит в разряд чисто внутренних проблем и становится той самой «гражданской войной», о которой толкуют российские пропагандисты.
Но не будем разгонять «зраду». Законопроект еще не рассмотрен парламентом, тем более не голосован им. Более того, завтра или до конца текущей пленарной недели депутаты попытаются направить президентский законопроект на конституционный анализ в КСУ. И только если Конституционный суд даст добро, документ вернется в сессионный зал, говорит заместитель председателя фракции «Слуга народа» Александр Корниенко.
Децентрализация: было и стало
Сам Корниенко президентское детище активно нахваливает: «Очень сбалансированный законопроект, касающийся завершения реформы децентрализации – одной из важнейших реформ, начатой пять лет назад. И нам надо сделать так, чтобы вся Украина была покрыта общинами (это так называемый принцип вездесущности), а также там есть другие принципы, взятые не из воздуха (это европейская хартия местного самоуправления, которую Украина ратифицировала)», – говорит нардеп.
Кстати, летом этого года Корниенко давал интервью изданию «Левый берег», где изложил свое видение административно-территориальной реформы. Следует заметить, что в президентской политсиле за это направление отвечает как раз Корниенко. Из его интервью следовало, что он сторонник «укрупнения» всего, что только можно укрупнить. Так, в частности, по его словам, объединенные территориальные общины должны стать большими, по 30-40 тыс. человек в каждой.
А надстройкой над общиной станет округ. Сейчас еще нет никаких округов, но есть районы, которых насчитывается около 500. Их количество сократят и сольют в 100 округов. В каждом округе будет от 10 до 15 общин. Но округа станут лишь формальным объединением – на этом уровне властных институтов, избираемых гражданами, не будет.
Следующий уровень – область. Области остаются, как и АР Крым. (Хотя в проекте предшественников, то есть во времена премьерства Гройсмана, областей не должно быть, вместо них предлагалась триада «община – округ – регион».) Все это есть и в проекте, внесенном Зеленским. Единственное отличие – в документе не названы никакие цифры, то есть не детализировано количество округов и не уточнено число жителей в ОТО.
Почему? Потому что, как уже сказано, окончательное решение о территориальной структуре остается за парламентом. «Образование и ликвидация общин, округов, областей, установление и изменение их границ, отнесение поселений к категории сел, поселков, городов, наименование и переименование поселений, общин, округов, областей происходят по представлению Кабинета Министров Украины», – говорится в законопроекте. То есть правительство предлагает изменения, а Рада голосует за них.
А кто будет проявлять инициативу и обращаться с соответствующими предложениями в Кабмин? Теоретически – общины, являющиеся альфой и омегой децентрализации. Самой же общиной будет управлять глава ОТО совместно с советом ОТО, а также избранными на выборах старостами деревень, входящих в ОТО. В общины обещают «спустить» больше полномочий по бюджету и предоставить большую самостоятельность в определении стратегии своего будущего.
Но, чтобы эта самостоятельность не была слишком самостоятельной, следить за ОТО, советами и старостами будут префекты. Это новая должность, которую предлагают ввести у Зеленского. Замысел таков, что в каждом новосозданном округе будет свой префект. А над окружными префектами встанут областные префекты.
Круче губернаторов
Институту префектов в законопроекте Зеленского уделено особое внимание. Дословно о нем говорится так:
«Исполнительную власть в областях и округах осуществляют территориальные органы центральных органов исполнительной власти.
Представителями государства в округах и областях, в городе Киеве являются префекты.
Состав офиса префекта формирует префект.
Префект назначается на должность и освобождается от должности президентом Украины по представлению Кабинета министров Украины.
Срок пребывания префекта в должности в одном округе, области, городе Киеве не может превышать трех лет.
Префект является государственным служащим.
Префект при осуществлении своих полномочий подотчетен и подконтролен президенту Украины и Кабинету министров Украины».
Одним словом, на уровне округа префект будет фактически единственным властным субъектом. Это напоминает ту вертикаль, которую выстраивает в Киеве новый закон о столице: есть избранный горожанами мэр, есть восстановленные райсоветы, но последнее слово при принятии решений остается за КГГА и его главой. Они следят за законностью, контролируют все, что происходит на низовом уровне, и при желании могут наложить табу на любое определение или постановление, инициированное снизу.
Но вернемся к префектам. Всю вертикаль окружных и областных префектов будет формировать президент Украины вместе с правительством. Функционально и организационно они будут подчиняться Кабмину так, как сегодня это делают нынешние председатели областных и районных госадминистраций.
То есть ОГА уже не будет. Но на уровне областей останутся выборные органы – областные советы. Правда, их, вероятно, ждет некоторое сокращение и переформатирование. Вместо облгосадминистраций исполнительную часть областного совета будут представлять исполнительные комитеты облсоветов. Областной совет сможет назначать председателя исполнительного комитета, а он на конкурсной основе – подбирать кадры в комитет. Последние не должны быть действующими депутатами.
Итак, имеем: общины и советы ОТО; округа без выборных органов власти, но с окружными префектами; области с облсоветами и исполнительными комитетами, а также областные префекты, которых будет назначать президент на пару с Кабмином. Конструкция несколько сложная, но это не главный ее недостаток.
Дело в том, что обо всех этих новациях и речи нет в Конституции Украины. Там, кстати, не упомянуты ОТО как объекты местного самоуправления. То есть объединенные территориальные общины – вещь неконституционная. Но, в конце концов, переписать Конституцию – штука нехитрая (по крайней мере до тех пор, пока «Слуга народа» еще может скооперироваться с другими фракциями в ситуативное конституционное большинство). Вот только закономерный вопрос – а зачем?
Дьявол в деталях
Очевидно, не в последнюю очередь из-за префектов. Президенту и его команде нужно «озеленить» Украину к местным выборам. В конце ноября рейтинг Зеленского, согласно данным КМИС, упал до 52%, а к выборам (когда бы они ни состоялись) почти прогнозируемо упадет еще. Поэтому институт смотрящих надо обновить и мобилизовать. Почему на эту роль не подходили губернаторы, то есть председатели ОГА, которых также назначал президент?
Непонятно. Но очевидно одно: префектов будет больше, чем губернаторов. Потому что, если последних было столько же, сколько областей, то префектов станет на добрую сотню больше, ведь здесь добавится еще и окружной уровень. И все они тоже захотят кушать, то есть иметь неплохую зарплату, но дело даже не в бюджете. Вероятно, мы получим довольно специфический вариант децентрализации, если только законопроект № 2598 будет принят в его сегодняшнем виде.
Между тем кроме префектов есть еще одна достойная внимания новелла. А именно то, как определяется дата проведения местных выборов. В переходных положениях законопроекта говорится: «первые местные выборы глав общин, советов общин, окружных, областных советов проводятся в течение 90 дней после вступления в силу закона, которым устанавливается административно-территориальное устройство».
В Зе-команде очень сильно спешат, и это очевидно. Менее очевидно то, с чем связана такая спешка – то ли с падающим рейтингом президента, то ли со статусом ОРДЛО? «Тот факт, что законопроект был внесен через несколько дней после встречи «нормандской четверки» в Париже, дает нам понять: там могут быть аспекты, связанные с Донбассом и особенностями местного самоуправления в самопровозглашенных республиках. В первую очередь со стороны Зеленского, очевидно, есть желание продемонстрировать перед следующей встречей в «нормандском формате» готовность Киева выполнять минские соглашения», – говорит политолог Алексей Якубин.
Украинская экспертная среда пока вяло реагирует на представленный документ. А вот в Кремле законопроект от Зеленского уже прочитали. И теперь обещают «очень внимательно изучить» его «на предмет соответствия минским договоренностям и «формуле Штайнмайера», – заявляет пресс-секретарь Путина Дмитрий Песков.
Наталья Лебедь
